Từ sau dấu mốc cải cách kinh tế – thể chế năm 1986, Việt Nam bước vào giai đoạn chuyển đổi từ kinh tế kế hoạch sang kinh tế thị trường, cùng với đó là sự mở rộng không gian và biến đổi diện mạo đô thị nhanh chóng tại các TP lớn. Trong bối cảnh chuyển đổi, quy hoạch đô thị, vốn là một công cụ của chính quyền để quản lý và định hướng sự phát triển của thành phố, cũng đứng trước những áp lực phải thay đổi và tái cấu trúc nhằm thích ứng với nền thị trường vận động không ngừng kéo theo cảnh quan không gian đô thị thay đổi từng ngày. Đã có những quan điểm cho rằng hệ thống và phương pháp quy hoạch hiện nay của Việt Nam đang bộc lộ nhiều bất cập và không theo kịp nhu cầu phát triển của thị trường [1], hoặc, quy hoạch đô thị hiện tại đang ứng phó bị động với thực tiễn phát triển [2]. Bản đồ quy hoạch vốn mang theo lý tưởng của kiến trúc sư cũng như ý chí của chính quyền tuy phác hoạ nên viễn cảnh tươi sáng của đô thị, song, nhiều phương án quy hoạch đã vấp phải khó khăn trong quá trình triển khai, thậm chí không thể thực thi, trở thành “quy hoạch treo”.

Để hiểu rõ căn nguyên vấn đề mà hệ thống quy hoạch đang gặp phải trong thực tiễn, trước tiên, cần làm rõ những đặc tính của bối cảnh kinh tế chuyển đổi tại Việt Nam cùng với những tác động của nó lên cơ chế phát triển đô thị. Kế đến, chúng ta cần nhìn nhận sự chuyển biến trong mối quan hệ của quy hoạch đô thị và nền kinh tế thị trường tại Việt Nam. Người viết cho rằng, sẽ rất khó nhận ra sự thay đổi trong bản chất và vai trò của công cụ quy hoạch nếu không đặt trong mối tương quan so sánh: Quy hoạch trong thời kì trước và sau Đổi mới.

Từ quan điểm đó, bài viết đúc rút lại bức tranh tổng thể của quá trình chuyển đổi kinh tế – thể chế, và phân tích những cải cách chủ đạo của hệ thống quy hoạch đô thị trong những năm qua. Từ góc độ kinh tế vĩ mô, bài viết nhận diện những thách thức mà quy hoạch đương đại của Việt Nam đã và đang phải đối diện trong nền kinh tế chuyển đổi và bối cảnh đô thị hóa nhanh chóng.

Bối cảnh chuyển đổi và những chuyển biến trong cơ chế phát triển đô thị

Đặc trưng của nền kinh tế – thể chế chuyển đổi tại Việt Nam là một quá trình cải cách dần dần (Gradualism) chủ yếu diễn ra trong cơ cấu kinh tế và cải tổ hệ thống quản lý hành chính, dựa trên nền tảng ổn định về chính trị và xã hội. Đường lối cải cách dần dần này mang đến những hiệu quả và thành công nhất định so với biện pháp cải cách mang tính đột biến (Shock therapy) được áp dụng tại nhiều nước Đông Âu sau thời kỳ Liên Xô tan rã.

Bắt đầu từ những cải cách về thể chế, cơ chế thị trường từng bước được du nhập, cùng với đó là sự nới lỏng kiểm soát đối với khối kinh tế tư nhân, kinh tế tư nhân có thể phát triển song song cùng khu vực công, mang đến sự đa dạng và hình thành sự cạnh tranh trong nền kinh tế. Cùng với sự mở cửa và phát triển của thị trường, dòng vốn đầu tư, hàng hóa và doanh nghiệp nước ngoài bắt đầu thâm nhập vào Việt Nam. Ở chiều ngược lại, Việt Nam với chiến lược thúc đẩy xuất khẩu, nhanh chóng dung nhập vào quá trình toàn cầu hóa, các thành phố và đô thị từng bước tham gia vào hệ thống phân công chức năng của kinh tế khu vực, cũng như kinh tế toàn cầu.

Dưới tác động của quá trình thị trường hóa và toàn cầu hóa, kinh tế địa phương trở thành điểm đến của dòng vốn đầu tư. Các doanh nghiệp địa phương, doanh nghiệp nước ngoài cũng như cư dân đô thị là động lực thúc đẩy sự phát triển, xây dựng theo cơ chế “từ dưới lên” (Bottom-up). Đô thị ngày càng phát huy vai trò tự chủ kinh tế, gia tăng kết nối mạng lưới và giảm bớt lệ thuộc từ trợ cấp trung ương. Điều đó thúc đẩy tiến trình phân quyền hóa như một xu thế cần thiết, gia tăng quyền quản lý hành chính và tài chính cho chính quyền địa phương, nhằm phát huy khả năng quản lý đô thị và ứng phó của địa phương trước những diễn tiến của kinh tế thị trường.

Nhìn chung, thị trường hóa, toàn cầu hóa, và phân quyền hóa là ba phương diện tất yếu và tương hỗ, không thể tách rời của nền kinh tế chuyển đổi tại Việt Nam (Hình 1). Ba quá trình này đã cùng nhau tác động mạnh mẽ và đồng thời lên cơ chế phát triển đô thị, kéo theo đó là những thay đổi bắt buộc trong hệ thống quy hoạch, điều mà không được phân tích tổng hợp, hoặc bị phân tách riêng lẻ trong những nghiên cứu trước đây.

(1) Thị trường hóa (Marketization):

Quá trình cải cách kinh tế – thể chế từ năm 1986 còn gọi là Đổi mới, đánh dấu bước chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch tập trung sang kinh tế thị trường. Một mặt, chính quyền dần mở cửa đối với nền kinh tế, khuyến khích sự phát triển của khu vực tư nhân và thu hút đầu tư nước ngoài, mặt khác từng bước tiến hành cải cách hệ thống pháp luật và chính sách nhằm thúc đẩy sự vận động của thị trường. Đối với sự phát triển không gian đô thị, cải cách thể chế quan trọng nhất gắn liền với lĩnh vực đất đai và nhà ở. Cùng với sự ban hành của Luật Đất đai và Luật Nhà ở, quyền sử dụng đất của người dân đã được hợp thức hóa, quyền sử dụng đất được gắn với những quyền lợi như những dạng tài sản khác, như quyền giao dịch, thừa kế, trao tặng. Từ một loại tài sản chỉ được định giá bởi giá trị sử dụng đơn thuần (Use value), hoặc như một dạng tư liệu sản xuất, giá trị giao dịch của đất đai (Exchange value) đã được đánh thức. Đất đai và không gian đô thị trở thành một dạng tài sản sinh lợi nhuận và được phép giao dịch như các loại thương phẩm khác, quá trình này còn được gọi là sự thương phẩm hóa đất đai (Land commondification). Trao đổi và giao dịch đất đai, nhà ở tạo ra giá trị thặng dư, do vậy, thu hút nguồn vốn và trở thành kênh đầu tư quan trọng bên cạnh các kênh đầu tư truyền thống khác như tiền tệ hay kim loại quý. Sự hình thành của thị trường bất động sản song hành với sự thay đổi toàn diện trong cơ chế phát triển không gian đô thị. Chính quyền không còn là chủ thể độc quyền trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng và cung ứng nhà ở như thời kì kế hoạch tập trung. Thay vào đó, thị trường bất động sản trở thành sân chơi đa thành phần, bao gồm: Chính quyền, các nhà xây dựng phát triển trong, ngoài nước và cả cư dân đô thị.

(2) Toàn cầu hóa (Globalization):

Việt Nam chính thức gia nhập WTO từ năm 2007, song trên thực tế, quá trình toàn cầu hóa đã bắt đầu những năm 90, dù vậy, sự mở cửa của nền kinh tế với vốn đầu tư nước ngoài trong thời kỳ này diễn ra khá chậm. Chính phủ áp dụng phương thức tiếp cận thận trọng đối với dòng tư bản ngoại quốc, đặc biệt trong lĩnh vực phát triển đất đai và đô thị. Tuy vậy, những năm gần đây Việt Nam đã tiến hành cải cách hệ thống chính sách nhằm thu hút vốn đầu tư nước ngoài vào mọi lĩnh vực của nền kinh tế trong đó bao gồm đầu tư hạ tầng, phát triển công nghiệp và nhà ở. Sự phát triển và mở rộng đô thị cũng mang đến nguồn tài chính đất đai dồi dào cho địa phương, một mặt thúc đẩy kinh tế phát triển, mang lại việc làm cho lao động, mặt khác giúp địa phương hoàn thiện cơ sở hạ tầng và cung ứng các sản phẩm công.

Đáng chú ý đó là sự cạnh tranh giữa các địa phương cũng diễn ra gay gắt nhằm thu hút vốn đầu tư nước ngoài vào địa bàn quản lý. Xây dựng chỉ số năng lực cạnh tranh (PCI) được xem là nỗ lực của trung ương nhằm thiết lập trật tự và định hướng sự cạnh tranh ở cấp địa phương theo con đường bền vững và minh bạch. Tuy vậy, nhiều nhà nghiên cứu đã chỉ ra, chính quyền địa phương đã trở thành những chính thể lợi ích, tham gia vào kinh tế thị trường, cạnh tranh lẫn nhau và theo đuổi mục tiêu tăng trưởng [3]. Trong đó, các chính sách ưu đãi về cơ chế đất đai, thuế thu nhập trở thành công cụ mà nhiều địa phương áp dụng nhằm tăng cường sức cạnh tranh và thu hút vốn đầu tư [4]. Quá trình toàn cầu hóa và thị trường hóa đã thúc đẩy địa phương tham gia vào chuỗi kinh tế toàn cầu; trong khi quá trình phân quyền hóa gia tăng quyền quản lý đối với tài nguyên đất đai và quy hoạch tại cấp địa phương.

(3) Phân quyền hóa (Decentralization):

Quá trình thị trường hóa kích thích sự phát triển của khối tư nhân và kinh tế địa phương. Do vậy, vai trò của chính quyền các cấp trong việc quản lý tài nguyên và các hoạt động kinh tế trong phạm vi hành chính của họ trở nên quan trọng. Phân quyền hóa thực chất là việc chuyển giao những quyền quản lý vốn tập trung ở khối trung ương trong thời kỳ bao cấp xuống cấp dưới, nhằm thích ứng với sự năng động của kinh tế thị trường.

Quá trình phân quyền hóa bao gồm phân quyền tài chính (Fiscal decentralisation), và phân quyền quản lý (Administrative Decentralisation). Luật Ngân sách nhà nước được ban hành năm 2002 và tái điều chỉnh năm 2010, thiết lập cơ chế phân chia ngân sách giữa trung ương và địa phương. Chính quyền cấp tỉnh nhận được nhiều quyền lợi và sự chủ động trong thu-chi ngân sách, trong đó được quyền sắp xếp tài chính cho cấp chính quyền cấp thấp hơn như quận, huyện. Tuy nhận được sự tự chủ trong việc thu ngân sách, chính quyền địa phương cũng đối diện với áp lực từ trách nhiệm chi ngân sách đầu tư phát triển hạ tầng và cung ứng dịch vụ công cộng (Public goods).

Bên cạnh đó, quá trình phân quyền quản lý cũng diễn ra song song với phân cấp hành chính. Quyền quản lý tài nguyên được chuyển giao dần dần từ trung ương về địa phương, phân theo phạm vi hành chính và cấp bậc quản lý, được hệ thống hóa theo chiều dọc (Top-down system). Theo đó, chính quyền địa phương có quyền quản lý đối với tài nguyên đất đai và xây dựng đô thị trong phạm vi hành chính quy định. Luật Đất đai cho phép chính quyền cấp tỉnh được phép định giá đất, lập kế hoạch sử dụng đất, giao và thu hồi đất. Bên cạnh đó, phần lớn nguồn thu từ đất đai cũng được giao về ngân sách địa phương.

Trong phần này, người viết phân tích ba giai đoạn đặc trưng của nền kinh tế chuyển đổi tại Việt Nam từ sau Đổi mới, có thể đi đến những kết luận cơ bản như sau: (1) Cùng với sự cải cách hệ thống thể chế đất đai và cơ chế thị trường, không gian đô thị đã trở thành một dạng thương phẩm, giá trị thặng dư được tạo ra từ giao dịch không gian trở thành động lực cho sự phát triển và mở rộng đô thị, điều đó đồng nghĩa với sự tích lũy và nhân rộng của dòng tư bản trong quá trình đô thị hóa. (2) Thị trường bất động sản của Việt Nam hình thành, chứng kiến sự tham gia của khối tư nhân, khối tư bản ngoại quốc cũng như chính quyền các cấp trong việc phát triển không gian đô thị, không gian đô thị trở thành sân chơi của nhiều chủ thể lợi ích (Stakeholders) khác nhau. (3) Quá trình phân quyền hóa giúp địa phương thích ứng với nền kinh tế thị trường và sự thay đổi từng ngày của không gian đô thị, trong đó, quy hoạch đô thị như một công cụ của chính quyền nhằm phát triển không gian và tài nguyên đất đã được cải cách ra sao và đối mặt với những thách thức gì? Phần tiếp theo của bài viết sẽ phân tích sâu hơn về vấn đề này.

Quy hoạch đô thị trong bối cảnh chuyển đổi

(1) Quy hoạch đô thị thời kì kinh tế kế hoạch tập trung:

Trước thời kì Đổi Mới, hoạt động kinh tế tư nhân vấp phải rào cản của thể chế, các dự án xây dựng phát triển đô thị đều được thực hiện bởi khối nhà nước, quy hoạch đô thị đóng vai trò là công cụ phục vụ cho các kế hoạch và chương trình phát triển của chính phủ và các bộ ban ngành. Hệ thống quy hoạch bao gồm kế hoạch kinh tế-xã hội, quy hoạch ngành và quy hoạch không gian. Hệ thống này nhấn mạnh vai trò của chính quyền trung ương trong việc lập kế hoạch và phân bổ nguồn lực tài nguyên. Ngược lại, chính quyền địa phương đóng vai trò rất hạn chế trong công tác quy hoạch, khi mà các phương án và quyết định đã được hoạch định ở cấp trên.

Trong giai đoạn này, chính quyền trung ương nắm giữ hầu hết nguồn lực tài nguyên và kinh tế, đóng vai trò vừa là người lập kế hoạch, vừa là chủ đầu tư xây dựng nhằm thực thi kế hoạch. Do đó, các đồ án quy hoạch thường chỉ có ý nghĩa cụ thể hóa các dự án phát triển đô thị nằm trong chủ trương đầu tư của chính phủ và đã được quyết định, phê duyệt bởi lãnh đạo các bộ ngành. Đặc điểm này khiến các cơ quan chính phủ trở thành các nhà quy hoạch vì họ được phép ra các văn bản, yêu cầu thiết lập các dự án, vạch ra kế hoạch phát triển và định đoạt nội dung đầu tư sử dụng của các lô đất trong đô thị.

Nội dung quy hoạch chỉ bao gồm chuẩn bị quỹ đất cho các dự án của nhà nước, tổ chức mạng lưới giao thông kết nối các cơ sở kinh tế, lựa chọn địa điểm để xây dựng các khu công nghiệp và đơn vị ở. Quy hoạch đô thị trong thời kì này được coi như một công cụ để phân phối nguồn lực và tài nguyên nhằm thực thi các kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và hiện thực mục tiêu công nghiệp hóa hơn là giải quyết các vấn đề phát triển không gian và xã hội [5]. Đứng trên khía cạnh kinh tế, do thị trường giao dịch đất đai chưa hình thành, quá trình xây dựng và phát triển bị chi phối chủ yếu bởi khối nhà nước, quy hoạch trong giai đoạn này hoàn toàn mang tính chất kỹ thuật, thông qua phương pháp bản đồ để hoạch định xây dựng. Quy hoạch vẫn chưa phải đối diện với các vấn đề lợi ích trong phát triển, khả năng thực thi của quy hoạch phần lớn phụ thuộc vào năng lực tài chính của chính quyền. Do chưa phải đối diện với những vấn đề lợi ích phát triển do thị trường đất đai mang lại, giai đoạn này Việt Nam chưa xây dựng hệ thống pháp luật về quy hoạch, điều này cũng tương tự với nhiều quốc gia xã hội chủ nghĩa đương thời.

(2) Quy hoạch đô thị trong nền kinh tế thị trường:

Từ sau Đổi mới, cùng với sự ra đời của Luật Đất đai, thị trường giao dịch quyền sử dụng đất hình thành bắt nguồn cho quá trình thương phẩm hóa và tư hữu hóa không gian đô thị. Cùng với sự tham gia của khối doanh nghiệp – tư nhân trong lĩnh vực xây dựng nhà ở, và cung ứng dịch vụ công (hạ tầng, y tế, giáo dục..), vai trò của chính quyền chuyển đổi từ nhà đầu tư xây dựng trở thành nhà quản lý. Mô hình phát triển đô thị quá độ từ: Chính quyền quy hoạch – chính quyền xây dựng, trở thành, chính quyền quy hoạch – tư nhân xây dựng. Hệ thống quy hoạch được tái cấu trúc dựa trên tư duy quản lý, hợp thức hóa quyền cảnh sát (Police rights) của chính quyền; trong đó bao gồm quyền cấp phép hoặc từ chối cấp phép xây dựng; kèm theo quyền giám sát và xử phạt những trường hợp vi phạm trật tự xây dựng.

Nghị định số 91-CP-1994 là văn bản pháp quy đầu tiên về quy hoạch đô thị từ sau Đổi mới. Quy hoạch xây dựng được phân làm hai lớp gồm quy hoạch chung và quy hoạch chi tiết. Vai trò của quy hoạch xây dựng trong quản lý đất đai và xây dựng nhà ở được xác lập trong Hiến pháp 1980 và sau này là Hiến pháp 1992. Tuy nhiên, quy hoạch trong giai đoạn này vẫn được xem là quá trình nhằm thực thi ý đồ đầu tư và phân bố tài nguyên đất của chính quyền hơn là một công cụ nhằm quản lý và dẫn dắt sự phát triển của thị trường [6]. Những vấn đề cơ bản của hệ thống quy hoạch này bao gồm:

• Thứ nhất, sự thiếu liên kết giữa quy hoạch xây dựng và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. Quy hoạch xây dựng thiếu những cơ chế nhằm đảm bảo khả năng thực thi và dẫn dắt phát triển theo mục tiêu kế hoạch đặt ra. Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra vấn đề của quy hoạch chung là thiếu đi sự linh hoạt và tính chiến lược nhằm dẫn dắt và thích ứng với thị trường đầy biến động. Phương pháp lập quy hoạch hiện tại chủ yếu vẫn dựa trên tư duy kỹ thuật bản đồ, tuy nhiên mâu thuẫn thường xảy ra trên thực tế, khi mà bản vẻ quy hoạch càng chi tiết và chính xác thì khả năng thực thi càng trở nên khó khăn;
• Thứ hai, sự thiếu ráp nối giữa lớp quy hoạch chung và lớp quy hoạch chi tiết trong vấn đề sử dụng đất đã gây khó khăn cho chính quyền cơ sở trong việc quản lý đất đai và phê duyệt dự án.
• Thứ ba, sự mơ hồ giữa định nghĩa, chức năng và phương pháp kỹ thuật của quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1:500 và 1:2000 khiến việc quản lý phát triển đất đai của chính quyền cơ sở trở nên khó khăn, đặc biệt khi quy hoạch chi tiết thường được lập bởi chủ dự án.

Hệ thống quy hoạch đô thị của Việt nam được tái điều chỉnh trong bộ Luật Quy hoạch đô thị chính thức ban hành năm 2009. Quy hoạch phân khu (Zoning) được đưa vào hệ thống thay thế cho quy hoạch chi tiết 1:2000, và trở thành lớp quy hoạch trung gian giữa quy hoạch chung và quy hoạch chi tiết 1:500. Quy hoạch phân khu có vai trò phân chia và xác định chức năng, chỉ tiêu, hệ số sử dụng của các khu đất; sắp đặt mạng lưới hạ tầng kỹ thuật- xã hội trong một khu vực đô thị cụ thể. Đặc biệt, quy hoạch phân khu đóng vai trò là lớp trung gian quan trọng trong việc nâng cao năng lực quản lý đất đai và trật tự xây dựng của chính quyền cơ sở, tạo dựng nền tảng pháp lý trong việc xét duyệt và cấp giấy phép đầu tư.
Có thể nhận thấy những cải cách quan trọng của hệ thống quy hoạch tại Việt Nam nhằm thích ứng với nền kinh tế thị trường và tốc độ đô thị hóa nhanh chóng. Điều đó thể hiện ở sự tái cấu trúc hệ thống quy hoạch, cùng với đó là thể chế hóa quy hoạch đô thị và phân bổ quyền quy hoạch cho các cấp địa phương, biến quy hoạch trở thành công cụ pháp lý nhằm gia tăng quyền quản lý của chính quyền đối với không gian đô thị. Song song với quá trình phân quyền hóa trong quản lý đất đai, chính quyền đô thị cần một công cụ đồng thời mang tính kĩ thuật và pháp lý, khớp nối với cơ chế – chính sách đất đai nhằm duy trì khả năng can thiệp và điều tiết đối với thị trường.

(3) Thách thức của quy hoạch đô thị trong bối cảnh chuyển đổi

Thách thức chủ yếu đối với việc thực thi quy hoạch trong nền kinh tế thị trường nằm ở chỗ, quy hoạch vốn là một công cụ kỹ thuật để hoạch định không gian nay phải đối diện với nhiều chủ thể lợi ích khác nhau. Nền kinh tế đa dạng hóa thành phần, dẫn đến hệ quả tất yếu là khu vực tư nhân trở thành chủ thể chủ đạo trong việc xây dựng và phát triển không gian đô thị. Không gian đô thị trở thành một mạng lưới liên kết giữa nhiều thành phần kinh tế, bao gồm chủ đầu tư, ngân hàng, chính quyền, người dân, các quỹ đầu tư và tư bản ngoại quốc. Có thể thấy, khi chính phủ không còn là chủ thể chính vừa làm quy hoạch, vừa đảm nhiệm xây dựng, mà chuyển sang vai trò quản lý, quy hoạch rất dễ trở nên bị động và bị chi phối bởi các chủ thể lợi ích. Đó là nguyên nhân vì sao quy hoạch đương đại hay phải tái điều chỉnh, bởi sự biến đổi không ngừng của thị trường, cũng như sự xung đột, thoả hiệp giữa các chủ thể lợi ích. Tại các nước phương tây có nền kinh tế thị trường thành thục, quy hoạch đô thị đã không còn là một dạng công cụ kỹ thuật đơn thuần, mà trở thành một dạng chính sách công (Public policy), với các cơ chế chính sách thương lượng song song cùng với các quy chuẩn kỹ thuật, đó là yếu tố then chốt nhằm giải quyết những mâu thuẫn về lợi ích phát sinh trong quá trình thực thi quy hoạch, điều vẫn rất thiếu trong hệ thống quy hoạch hiện tại của Việt Nam.

Trên thực tế, sự phát triển của thị trường mang đến thách thức lớn dành cho nỗ lực thực thi quy hoạch của chính quyền. Xây dựng tự phát và giao dịch đất đai trái phép của người dân diễn ra trên diện rộng cả ở khu vực đô thị cũng như vùng ven đô khiến cho tình trạng sử dụng đất đai vỡ vụn và khiến quy hoạch không thể thực thi. Mặt khác, ngay cả ở thị trường đất đai “ chính thức”, quy hoạch đô thị cũng bị vi phạm khi chủ dự án thường xuyên thay đổi quy hoạch, tự ý xây dựng vượt quy định, hoặc có những hành vi ôm đất để đầu cơ, khiến cho quy hoạch thất bại. Nền kinh tế thị trường đã giải phóng giá trị giao dịch của đất đai, biến công cuộc phát triển đô thị thành một quá trình thúc đẩy kinh tế từ giá trị gia tăng của đất, mặt trái của nó là khi đất đai trở thành một công cụ để đầu tư thì kèm với đó là tư duy đầu cơ của các thành phần kinh tế.

Mặt khác, những vi phạm trong vấn đề sử dụng đất không chỉ hiện diện ở khu vực tư nhân mà còn xuất hiện phổ biến ở cả khu vực công. Sai phạm trong quản lý đất đai của chính quyền địa phương trong những năm qua phản ánh một thực tế: Tuy tài nguyên đất đai được đại diện quản lý bởi nhà nước, song, địa phương mới là chủ thể quản lý đất đai trực tiếp trong phạm vi hành chính của họ. Cần nhận thức rằng, trong bối cảnh chuyển đổi, chính quyền địa phương đã không còn là một chủ thể trung lập thuần tuý và phi lợi ích trong nền kinh tế, thay vào đó, địa phương được hưởng lợi trực tiếp từ quá trình phát triển đất đai. Khi mà sự cạnh tranh giữa các thành phố ngày càng quyết liệt để thu hút đầu tư và nguồn phân bổ tài chính từ trung ương, quy hoạch trở thành một công cụ để thúc đẩy đầu tư và sự phát triển đô thị, trực tiếp mang lại nguồn lợi kinh tế và chính trị (Du Huynh,2015). Điều đó đôi khi dẫn đến mâu thuẫn giữa tầm nhìn mục tiêu lớn lao trong nội dung quy hoạch và tiềm năng phát triển thực sự của mỗi thành phố. Khi mà công tác phát triển đô thị bị chi phối bởi những người nắm giữ nguồn vốn (chủ đầu tư) và những người nắm giữ quyền quản lý tài nguyên (chính quyền địa phương), quy hoạch đô thị trở nên bị động và dễ bị thay đổi bởi sự thoả hiệp của các nhóm lợi ích nhằm đạt được nguồn lợi từ phát triển.

Kết luận

Bài viết đặt quy hoạch đô thị trong bối cảnh chuyển đổi và đi tìm câu trả lời cho sự thất bại của quy hoạch từ góc nhìn kinh tế – thể chế. Nếu không có sự nhìn nhận và so sánh vai trò của quy hoạch trong giai đoạn kế hoạch tập trung trước năm 1986 và giai đoạn kinh tế thị trường trong thời điểm hiện tại, rất khó để nhận ra sự thay đổi về bản chất của quy hoạch, cũng như những thách thức mà quy hoạch đô thị đang phải đối diện. Nếu như quy hoạch trong nền kinh tế kế hoạch được xem là một công cụ không gian thuần chất kỹ thuật để thực hiện những dự án của chính phủ thì quy hoạch trong nền kinh tế thị trường dần trở thành công cụ để quản lý và định hướng phát triển của đô thị. Yếu tố thách thức lớn nhất đối với quy hoạch đương đại là làm sao sử dụng công cụ này để điều tiết các mối quan hệ lợi ích trong nền kinh tế thị trường, điều chưa từng có trước năm 1986. Người viết cho rằng, quy hoạch đô thị trong nền kinh tế thị trường cần có những bước chuyển biến mạnh mẽ hơn nữa, từ công cụ kỹ thuật đơn thuần, trở thành một dạng công cụ chính sách (hay, một dạng chính sách công) điều đã diễn ra ở các quốc gia có nền kinh tế thị trường thành thục. Điều đó không chỉ đòi hỏi việc thể chế hóa cũng như gia tăng tính khoa học của công tác quy hoạch, mà đồng thời đòi hỏi sự ban hành các cơ chế chính sách “mang tính thoả hiệp” (Negotiate mechanism) song hành cùng các chỉ tiêu kỹ thuật.

TS.KTS. Nguyễn Hoàng Linh

Tài liệu tham khảo:
1. Quang, N.; Kammeier, H.D. Changes in the political economy of Vietnam and their impacts on the built environment of Hanoi. Cities. 2002, 19, 373–388.
2. Nguyen, H.L.; Duan, J.; Liu, J.H. State Control Versus Hybrid Land Markets: Planning and Urban Development in Transitional Hanoi, Vietnam. Sustainability 2018, 10, 2993.
3. McGee, T. G. Interrogating the production of urban space in China and Vietnam under market socialism. Asia. Pacific. Viewp. 2009, 50, 228–246.
4. Labbé, D.; Musil, C. Periurban land redevelopment in Vietnam under market socialism. Urban. Stud. 2014, 51, 1146–1161.
5. Le, X.B. Policies on attracting investment into real estate market in Vietnam. Publisher of National Politics, Hanoi, 2006.
6. Huynh, D. The misuse of urban planning in Ho Chi Minh City. Habitat. Int. 2015, 48, 11-19.