Tổ chức hành chính ở nước ta từ khi giành quyền độc lập thay đổi theo thời gian để phù hợp với điều kiện lịch sử đương thời và vì vậy cũng có nhiều thay đổi về danh xưng, quy mô và tổ chức hành chính. Để tìm hiểu về chuyên đề này, nhiều học giả trong và ngoài nước đã nghiên cứu và viết thành những công trình chuyên khảo khá dầy dặn và đã xuất bản, tuy nhiên, những gì đã nghiên cứu, đối chiếu với thực tế trong lịch sử dân tộc vẫn còn khiếm khuyết so với cuộc sống phong phú của nhà nước cũng như của dân gian, hơn thế, thời kỳ hiện đại có những thay đổi sâu sắc, hôm qua là xã, hôm nay đã là phường, vì vậy chúng ta cũng cần điểm lại những vấn đề căn bản về cấp xã qua từng thời kỳ lịch sử để khi có điều kiện, các học giả đương đại có thể đi sâu hơn, nhất là những cơ quan hoạch định chính sách có chủ trương sát với thực tế hơn.

Hệ thống hành chính của nước ta khá phong phú kể từ khi dựng nước đến nay, chức năng nhiệm vụ của từng cấp, của từng chức danh, từng thời kỳ lịch sử luôn biến động không dễ xác định chính xác, nhất là tư liệu thành văn từ thời Trần về trước rất hạn chế. Trong tiểu luận này chúng tôi chỉ bàn về cấp xã, cấp hành chính cơ sở có vai trò quan trọng trọng lịch sử dân tộc xưa cũng như nay mà trọng tâm về phương diện dân gian.

Về danh xưng.

Xã (?) chữ Hán có nhiều nghĩa, ở đây chỉ nói đến xã là đơn vị hành chính cấp cơ sở. Vào thời Hậu Lê và Nguyễn, xã là đơn vị hành chính dưới cấp tổng (?) trên cấp thôn (?), hạng (?) hay xóm và giáp (?), sở (?)…­ Xã là cấp của chính quyền cơ sở, có con dấu và bộ máy hoàn chỉnh từ thời Lê sơ, khá chính quy vào đời vua Lê Thánh Tông (1460-1496). Xã nhiều khi còn được gọi là lý (?), từ lý được gọi nôm là làng, không những thế, xã còn được gọi là hương (?). Từ đó có các chức danh: Xã trưởng, Hương trưởng, Lý trưởng. Ở đây cần lưu ý, hương thời Lý - Trần rất lớn, tương đương như một tổng, có khi bằng hoặc lớn hơn huyện, ví dụ hương Siêu Loại thời Trần, đến Hậu Lê gọi là huyện Siêu Loại, nay là huyện Văn Lâm. Trà hương thời Đinh- Lê đến Lý- Trần bao gồm một phần huyện Nam Sách và Kim Thành hiện nay. Đến thời Lê sơ, thiết chế phủ, huyện trở thành phổ biến và chặt chẽ thì hương chỉ còn là danh xưng cho xã mà thôi.

Từ thời Trần về trước, địa danh xã ít dùng, phổ biến là giáp (?), trang (?), trại (?), ấp (?), sở (?). Riêng ấp thời Hậu Lê (TK XVIII) về trước được dùng chỉ cấp huyện. Thôn, ấp, giáp, sở… có tổ chức quản lý, gọi là Thôn trưởng, Ấp trưởng, Giáp trưởng… nhưng không có con dấu, chỉ là cấp phụ thuộc xã, đến nay vẫn như vậy. Bên cạnh những thôn, ấp, còn các phường (?), tức là những liên gia chuyên sống về một nghề nào đó, ví dụ phường thủ công làm đồ gốm ở Hải Dương có đến 14 phường vệ tinh để phục vụ cho trung tâm gốm Chu Đậu xuất khẩu, một năm có đến vài chục vạn sản phẩm gốm mỹ nghệ.

Ngày nay, phường không chỉ là phường hội của những cư dân cùng làm một nghề mà phường hiện đại lại là đơn vị hành chính ngang cấp xã ở các đô thị, trên phường là quận hay thành phố, dưới phường là khu dân cư, tương đương như cấp thôn ở nông thôn, dưới khu dân cư là phố (?), rồi ngõ, ngách... Phường ngày nay không ít do đô thị phát triền ồ ạt, biến xã thành phường, nhiều phường còn mang bản sắc xã, chẳng qua chỉ đổi tên.

Cần lưu ý rằng, phường ở những đô thị lớn, tuy là đơn vị hành chính tương đương cấp xã, có điều kiện vật chất hơn xã, nhưng lại rất yếu về mặt liên kết truyền thống, năm người mười làng, quan hệ liên gia mờ nhạt, ở liền vách mà có khi cả năm không quan hệ với nhau, không hiểu nguồn gốc của nhau; có học vấn cao đấy nhưng văn hóa cộng đồng chưa hẳn đã cao. Ở những thành phố lớn thời hiện đại, rất thiếu không gian sinh hoạt cộng đồng, nhìn thì đông vui đấy nhưng quan hệ cộng đồng dân cư rất rời rạc. Nếu các đoàn thể không hoạt động tốt rất dễ lâm vào tình trạng "cháy nhà hàng phố bình chân như vại".

Vạn (?) tức xóm chài, làng chài, là những phường thủy cơ, tức là những người chuyên sống về nghề chài lưới, tuy lênh đênh trên sông nước, nay đây mai đó nhưng vẫn phụ thuộc vào một làng, một xã cụ thể về quản lý hành chính và có những khoảng đất nhất định để phơi chài lưới và mai táng, ví như làng Hạ Bì, quê hương của Yết Kiêu (Gia Lộc) là môt ví dụ. Phường thủy cơ trước Cách mạng không ít, dưới phường còn có các hà (?), tức là những liên gia làm nghề chài lưới, ở Hạ Bì (Gia Lộc) xưa có tới 9 hà chài, làm ăn ở những các triền sông cụ thể như hà Lạc Thượng, Lai Hạ, An Bài…, chỉ đến ngày tết hay ngày hội làng mới về quê.

Như vậy, chỉ bàn về địa danh từ cấp xã trở xuống cũng khá dài dòng. Xã hay làng là đơn vị hành chính cơ sở vô cùng quan trọng đối với việc giữ gìn an ninh, thực hiện các chính sách, nghĩa vụ đối với quốc gia và bảo tồn nền văn hóa dân tộc trước họa xâm lăng. Trong khoảng một nghìn năm Bắc thuộc, bọn đô hộ chỉ có thể quản lý đến cấp huyện, còn xã vẫn do dân ta tự trị, do vậy vẫn giữ được bản sắc văn hóa dân tộc qua phong tục, tập quán, tín ngưỡng, ngôn ngữ, truyền thuyết lịch sử, truyện dân gian… Như vậy, làng còn tự chủ thì cơ hội giành độc lập dân tộc vẫn còn, cơ hội ấy đã xảy ra vào năm 905, khi Khúc Thừa Dụ ở Hồng châu, tức địa phận tỉnh nhà khi đó, nhân cơ hội nhà Đường suy yếu đã đứng lên giành quyền tự chủ, rồi xây dựng nền độc lập. Từ Hán, Đường, Tống, Nguyên, Minh, Thanh… bao phen xâm lược nước ta, kết cục chúng đều thất bại, lặng lẽ rút quân về nước cũng một phần do làng của nước vững mạnh, kiên cường.

Nhìn vào bản đồ nước Trung Hoa qua các thời kỳ, các nước thuộc Bách Việt xưa, bị Đại Hán nuốt hết, chỉ còn con cóc tía Đại Việt vẫn tồn tại với tư cách là một nước độc lập có tên là Đại Việt, rồi Việt Nam dân chủ cộng hòa, mà nay là Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chúng ta giữ được nền độc lập không chỉ có lòng yêu nước nồng nàn mà còn do nền văn hóa dân tộc lâu đời, do trí tuệ Việt Nam được hình thành, tôi luyện và thừa kế trong quá trình lịch sử, trong đó cấp xã là căn bản. Trong Bình Ngô Đại cáo, Nguyễn Trãi đã viết sau chiến thắng giặc Minh, năm 1428, rằng:

"Xét như nước Đại Việt ta,

Thật là một nước văn hiến,

Bờ cõi sông núi đã chia,

Phong tục Bắc Nam cũng khác…".

Tức nền văn hóa của nước ta khác trung Hoa. Đến khi Quang Trung đại phá quân Thanh, tháng Giêng năm 1789, trong lời dụ tướng sĩ tại Thanh Hóa, ông viết:

"Đánh cho để tóc dài,

Đánh cho để răng đen,

Đánh cho nó chích luân bất phản…".

Hai sự kiện vĩ đại trên ngoài mục tiêu về chính trị, quân sự còn yếu tố giữ gìn bản sắc văn hóa dân tộc, làm được việc đó chủ yếu là ở cấp xã. Để quản lý và điều hành bộ máy hành chính, nhà nước ban hành những chủ trương, chính sách, xã phường là nơi thực hiện những chính sách đó trực tiếp, đúng thì dân mừng và ủng hộ, sai thì dân có ý kiến phản hồi đòi hỏi chỉnh sửa; cấp tỉnh, huyện chỉ là cấp quản lý trung gian, chuyển tải thông tin, không trực tiếp với dân, không thể thay đổi được chính sách, pháp luật, rất dễ lâm vào tình trạng quan liêu bởi xa dân. Vì thế trong dân gian khi có sự cố dân chỉ kêu: "Ối làng nước ơi!", chưa thấy ai kêu "Ối tỉnh huỵện ơi!" bao giờ.

Trong thời kỳ hiện đại, mọi thông tin về chính sách nhà nước xuống trực tiếp cấp xã, để qua đó dân biết, dân bàn, dân kiểm tra.

Đến thời thực dân Pháp và đế quốc Mỹ xâm lược, xã vẫn là cấp cơ sở vững vàng, tạo nền tảng về chính trị, tư tưởng, sức mạnh của chiến tranh nhân dân. Như vậy, cấp xã trong đời sống dân gian xưa cũng như nay quan trọng như thế nào.

Bộ máy hành chính và luật tục ở cấp xã xưa và nay.

Bộ máy hành chính cấp xã hình thành từ đầu thế kỷ X, thay đổi qua từng triều đại, nhiệm vụ như nhau nhưng tên gọi rất khác nhau. Ở đây chỉ nói về bộ máy hành chính cấp xã ở triều Nguyễn với những chức danh chủ chốt.

Ở cấp xã, chức danh quan trọng nhất là Chánh, Phó lý, tương đương như Chánh, Phó chủ tịch xã ngày nay, nhưng trước cách mạng mỗi chức danh này chỉ có một người. Lý trưởng hay Xã trưởng là chức sắc đứng đầu bộ máy hành chính của một xã, là chức quan cuối cùng trong bộ máy chính quyền phong kiến, không được bổ nhiệm và hưởng bổng lộc của triều đình, chức vị này được dân làng bầu ra để thay mặt dân làng quản lý việc chung của làng, nó mang yếu tố dân chủ và tự trị rất cao.

Tiên chỉ và Thứ chỉ là người có phẩm tước, danh vọng, địa vị cao nhất và tuổi tác cũng phải cao, sinh trưởng tại làng, xã. Đây là lớp người đứng đầu xã, có toàn quyền quyết định mọi việc lớn nhỏ trong làng. Còn Thứ chỉ là người thứ 2 theo các điều kiện kể trên để giúp việc cho Tiên chỉ. Làng chỉ thừa nhận địa vị của họ khi họ có đủ các văn bằng, sắc phong… và hơn nữa khi đã có lễ khao vọng cúng Thần hoàng và khao làng cũng như tiền vọng.

Các bô lão: Đây là một tổ chức tập thể gồm nhiều người gọi là Hội đồng, gồm: Tất cả các cụ già từ 60 tuổi trở lên. Muốn được dự hàng các hương lão này, các cụ đều phải có cỗ khao vọng. Các cụ có quyền tham gia hội họp, bàn bạc, tranh luận nhưng chỉ mang tính chất danh dự vì không được tham gia chính sự.

Kỳ mục là các quan lại văn võ còn tại chức hoặc đã về hưu; những sĩ tử có bằng cấp, các cựu chánh, phó tổng hay chánh, phó tổng đang tại chức; các hương trưởng, hào trưởng; các cựu lý trưởng, phó lý hoặc các xã nhiêu, chánh, phó tổng mua; các viên tử (con quan). Những người này cũng chính thức địa vị của họ bằng một buổi lễ khao và vọng.

Dịch mục (Hương chức, tư văn, khóa sinh…) gồm những người biết chữ và có học để trực tiếp làm một số việc tại xã. Mỗi một chức danh chỉ có 1 người và đều do các tiên, thứ chỉ và hội đồng bô lão, kỳ mục cùng lý dịch thường xuyên lựa chọn và cắt cử. Tiên chỉ, bô lão, kỳ mục đóng vai trò như HĐND hiện nay của làng xã mà Tiên chỉ là… Chủ tịch HĐND. Lý dịch đương chức đóng vai trò như UBND hiện nay của làng xã, trong đó Lý trưởng chức năng như Chủ tịch UBND hiện nay.

Nhiêu xã và chức Lý mua. Thời phong kiến có lệ mua chức Lý mua và Nhiêu xã. Cấp xã có nhiều việc công phải làm nhưng thường thiếu kinh phí. Để giải quyết khó khăn này, người ta sinh ra lệ bán danh lấy tiền cho việc công, trong đó có chức Lý mua. Người muốn có danh vị này phải mất một số tiền do xã quy định, những người này không có quyền quyết định bất cứ một việc gì nhưng được gọi là ông Lý suốt đời, lại được miễn tạp dịch và có chỗ ngồi tại chốn đình trung khi có tiết lệ, tất nhiên người được mua chức vị này phải có tư cách đạo đức được Hội đồng hương chính thừa nhận. Ngoài chức vị trên còn danh hiệu Nhiêu xã. Nguyên thủy của danh hiệu này là những người được miễn tạp dịch ở xã do tuổi tác hay do đang học hành, nhưng sau cũng có thể mua để được miễn tạp dịch và có vị thế ở đình làng. Về bộ máy hành chính, họ không mất quyền mà lại có lợi cho dân làng.

Chưởng bạ, tương đương với địa chính ngày nay.

Thủ quỹ, như bộ phận tài chính ngày nay.

Thư ký, người giữ sổ sách và ghi chép mọi việc.

Khán thủ: người trông nom tài sản công của xã.

Trương tuần: phụ trách an ninh.

Mõ làng: người đưa tin của xã. Mõ ban đầu là những người tử tế, nhưng trong quá trình làm việc, cách hành xử của chức dịch mà biến họ thành người không bình thường, xưa gọi là tư cách mõ, tuy nhiên phải nhận thức rằng, mõ là việc thông tin không thể thiếu của cấp xã thời phong kiến cũng như ban thông tin hiện nay.

Khi nghiên cứu về cấp xã thời phong kiến, nhiều khi chúng ta chỉ nhìn về mặt tiêu cực mà ít để tâm đến mặt tích cực và hiệu quả, phải thừa nhận là cơ cấu tổ chức quản lý của chính quyền làng xã ở triều Nguyễn là gọn, nhẹ và hiệu quả.

Bên cạnh các tổ chức hành chính của làng xã còn có các tổ chức xã hội như Hội Tư văn là hội của những người học theo đạo Nho. Hội Tư vũ, hội của những người từng trải qua quân ngũ có cấp hàm nhất định. Hội Y dược, nơi có những người theo nghề Y.

Bộ máy hành chính và trang thiết bị hiện nay của cấp xã khá bề thế, không khác mấy cấp huyện cách đây nửa thế kỷ nhưng hiện đại và nhiệm vụ cũng nặng nề hơn nhiều xã trước cách mạng, vì dân số lớn hơn, diện tích rộng hơn, nhiệm vụ nhiều hơn, đại thể như sau:

Xã có 1 chủ tịch và 2 phó chủ tịch, dưới có các phòng ban, tổ công tác như: Công an, Quân sự, Văn phòng, Thống kê, Văn hóa-Xã hội, Tài chính-Ngân sách, Địa chính-Xây dựng, Tư pháp - Hộ tịch, Nội vụ, Văn thư-Lưu trữ, Dạy nghề, Truyền thanh, Gia đình-Trẻ em, Giao thông-Thủy lợi. Đây chưa kể văn phòng Đảng Ủy và Hội đồng nhân dân và những bộ phận đặc thù tùy theo vùng miền. Biên chế chuyên trách khoảng 20 người ngoài số công an chính quy tại xã. Tương lai xã còn lớn hơn nữa nên nhiệm vụ cũng nhiều hơn.

Bên cạnh những bộ máy hành chính nói trên có khá nhiều tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp được hình thành từ khi có Đảng Cộng sản lãnh đạo, nhất là sau ngày giành chính quyền, tháng Tám năm 1945 như: Hội Nông dân, Phụ nữ, Cựu chiến binh, Đoàn thanh niên, v.v. Một tổ chức hội của các hội tức Mặt trận Tổ quốc. Đây là cánh tay nối dài của Đảng và Nhà nước trong thời kỳ hiện đại.

Hương ước.

Luật pháp của nước ta đã có từ khi giành được độc lập, nhưng phải đến khi Luật Hồng Đức ra đời ở nửa cuối thế kỷ XV, mới là bộ luật tiến bộ nhất thời đại phong kiến Việt Nam, tuy nhiên, luật quốc gia không thể hiện hết các tình tiết vào hoàn cảnh cụ thể ở cấp xã, thôn, vì vậy bên cạnh phép nước còn có lệ làng. Lệ văn minh ở mức nào do chức dịch và nhân dân làng ấy quy định. Cần lưu ý rằng, hương ước ở thế kỷ XIX về trước là mang nội dung thuần Việt, hương ước thời canh tân hương chính ở đầu thế kỷ XX đã có sự tham gia của công sứ Pháp với tư cách là Chủ tịch hội đồng đọc duyệt ở từng tỉnh nên đã có nhiều thay đổi và mang những yếu tố thực dân kiểu phương Tây, mà ở đây là Pháp nên phần hương chính hầu như giống nhau, chỉ khác nhau ở phần hương lệ. Hương ước thời kỳ trước Cách mạng thông lệ có trên 100 điều, tùy theo từng xã cụ thể. Đọc tài liệu lưu trữ, đến nay đã biết Hương ước làng Mộ Trạch, thời phong kiến có hương ước từ năm 1666, gồm 30 điều. Đây là hương ước ra đời sớm không chỉ Hải Dương mà còn là sớm đối với cả nước. Phần mở đầu nói rằng:

"Chúng tôi, tất cả những người thuộc hàng quan viên, văn thuộc trên dưới của xã Mộ Trạch, huyện Đường An, phủ Thượng Hồng, cùng nhau xét bàn để làm sáng tỏ khoán ước. Từng nghe, quốc gia có đạo trị bình, phải cắt đặt hết mọi kỷ cương, làng mạc luyện thói thuần hậu, cần làm sáng tỏ mọi điều ước thúc, thể thức sao cho hợp lý lẽ nhất, các điều khoản đều rõ ràng".

Vậy hương ước khi đó có dân chủ không? Nói dân chủ thời phong kiến thật xa xỉ, nhưng thực tế ý nguyện của nhân dân vẫn được tôn trọng thông qua chữ ký thể hiện sự đồng thuận. Hơn nữa, dân thời bấy giờ nhiều người không biết chữ nhưng họ hiểu nghĩa lý của sự việc. Hương ước làng Mộ Trạch được hoàn thiện qua từng thời gian cụ thể, bản hiện còn kết thúc ở cuối triều Lê. Điều ấy được ghi rõ cuối hương ước:

"Tất cả những người thuộc các họ ở làng Mộ Trạch đều ký vào văn bản, không chỉ có người họ Vũ ký (họ đông và có thế lực nhất làng). Năm 1666, có 55 chữ ký, năm 1710 có 99 chữ ký…".

Một trong những hương ước thời Pháp thuộc tại Hải Dương ra đời vào năm 1934, có lời tựa như sau:

"Điều thứ nhất: Việc chính trị trong làng phải tuân theo các Nghị định quan Thống sứ Bắc Kỳ, hiện thi hành về cải lương hương chính. Những nghị định ấy ấn định cách cắt cử tộc biểu hay giáp biểu và kỳ mục. Các hành động và các chức vụ của Hội đồng hương chính và Hội đồng kỳ mục cùng các chức vụ lý phó trưởng".

Hương ước này tuân thủ theo chỉ dẫn của chánh công sứ Monsier Joseph Massimi mà soạn thảo có trên 100 điều. Như vậy thực dân Pháp đã với xuống cấp xã qua hương ước, nhưng đó là hình thức còn dân ta vẫn làm theo phong tục của ta, điều gì tốt cho dân ta dùng, hại cho dân ta bỏ, vì vậy các cơ sở cách mạng mới hình thành và phát triển được. Bọn thực dân đương thời phải thừa nhận rằng, ở nông thôn thật khó hiểu, chỉ biết được phần nào khi họ mất đoàn kết.

Hương ước có hai phần chính: các điều lệ về Hương chính và Hương lệ. Mỗi phần có nhiều mục, dưới mục có các điều khá cụ thể. Đặc biệt mục ruộng công của xã được quy định khá rõ nhằm giải quyết đời sống cho dân nghèo, người làm quân dịch và những người thất cơ lỡ vận.

Thời Mỹ xâm lược ở miền Nam, chúng dồn dân, lập ấp chiến lược, thực hiện chủ trương "tát nước bắt cá", đây là âm mưu thâm độc, nham hiểm, quản lý sâu hơn hơn thời thực dân Pháp, nhưng chúng đã thất bại bởi trí tuệ Việt Nam.